Consumo di suolo: nuove normative e vecchi problemi

Pubblicato su iMille.

Non se ne è discusso più di tanto, avvolti come siamo da preoccupazioni circa bond e spread, ma a giugno 2013 il nostro Governo ha trovato il tempo di approvare un decreto legge finalizzato a limitare il consumo di suolo in Italia. Concetto talora ambiguo, in questa sede per consumo di suolo intendiamo la trasformazione di aree agricole, boschive o in genere naturali in aree urbanizzate. Esiste qualche problema di contabilità attorno a questo argomento, dato che occasionalmente rischiamo di annoverare tra le superfici urbanizzate anche il verde privato dei nuovi insediamenti residenziali, o magari elementi dimensionalmente modesti di verde pubblico. Questi inconvenienti contabili non possono però esentarci dal considerare l’importanza del tema, tutt’altro che marginale.

La discussione sull’opportunità di varare norme volte a contenere la cementificazione va avanti da tempo; anche il precedente Governo Monti aveva iniziato a proporre decreti per limitare il fenomeno. L’allora presidente del consiglio affermava che “…negli ultimi 40 anni la superficie agricola è passata da 18 a 13 milioni di ettari, con una perdita pari alla somma dei territori di Lombardia, Liguria ed Emilia Romagna….”. Una informazione sulla quale varrà la pena ragionare con calma. Nel frattempo, e con un nuovo Governo e nuovi ministri, arriva il decreto che da metà giugno tenta di mettere ordine in tema di espansione urbanistica: qui il testo originario. La proposta normativa incarica la Conferenza Unificata (Stato-regioni e Stato-città ed autonomie locali) di individuare tetti quantitativi alla superficie agricola o forestale consumabile, e in tempi rapidi. In mancanza di intesa decide il Governo. Metodo e merito non sono piaciuti granché agli amministratori locali, che sembrano voler rispedire la norma al mittente ritenendola irricevibile. Pare che i Presidenti delle Regioni italiane non abbiano gradito l’idea dei ministri di dettare legge in tema di pianificazione territoriale ed urbanistica, materie di competenza degli enti locali. E’ possibile che la baruffa sia stata in parte innescata dall’art. 9 del decreto, che blocca di fatto in via temporanea tutti i cambiamenti di destinazione d’uso di superfici agricole: un boccone indigesto.

Per capire le caratteristiche e l’evoluzione della problematica del consumo di suolo, dobbiamo ragionare sulle quantità in gioco. Le parole hanno bisogno del sostegno delle cifre. Una prima idea dell’evoluzione dell’urbanizzazione la possiamo ricavare dalla banca dati Ispra: nell’intervallo temporale 1956 – 2010, siamo passati da un 2,8% ad un 6,9% di superficie complessiva nazionale urbanizzata. Questo incremento corrisponde ad una perdita globale di suolo – o ad un guadagno di case e strade, se vogliamo vederla in termini diversi – di circa 12350 kmq. Più di 7 metri quadrati al secondo per più di mezzo secolo, nel complesso in linea con le punte di 8 – 10 mq/s segnalate negli ultimi anni. Ad oggi le superfici urbanizzate italiane ammonterebbero in totale a quasi 21000 kmq: virtualmente, potrebbe trattarsi della settima regione italiana per estensione. Un ulteriore modo di giudicare il problema è il confronto con le altre nazioni europee: dal più recente rapporto sul consumo di suolo fornito da Istat, possiamo dedurre che l’Italia in quanto a superfici artificiali guida degnamente la classifica. Peggio di noi fanno solo Olanda, Belgio e Lussemburgo, che però sono realtà particolari e ristrette; stacchiamo più o meno ampiamente tutte le altre grandi nazioni della UE, indipendentemente dalle densità di popolazione registrate. Davanti a questo genere di dati, possiamo capire l’interesse mostrato dai nostri governanti nei confronti del problema della cementificazione.

All’art. 1 comma 4, la proposta di decreto recita “…Le politiche di sviluppo territoriale nazionali e regionali perseguono la tutela e la valorizzazione della funzione agricola attraverso la riduzione del consumo di suolo e l’utilizzo agroforestale dei suoli agricoli abbandonati, privilegiando gli interventi di riutilizzo e di recupero di aree urbanizzate…”. Uno degli obiettivi espliciti dell’operazione, già indicato a suo tempo dal presidente Monti, dovrebbe essere per l’appunto quello di tutelare la destinazione d’uso dei terreni agricoli. Che si sono ristretti, ma di quanto? Stando ai dati dell’ultimo Censimento dell’Agricoltura, ormai definitivi, tra il 2000 ed il 2010 la superficie agricola utilizzata in Italia è passata da 13,18 a 12,86 milioni di ettari, con una perdita di circa 3200 kmq. Nel caso delle superfici aziendali totali, il salto registrato è stato da 18,77 a 17,08 milioni di ettari. Ragionando sulla sola SAU – la superficie agricola utilizzata, spazio effettivamente dedicato alle colture in una azienda agricola – parliamo di un ritmo di abbandono di più di 10 metri quadrati al secondo; si noti la discrepanza con il dato riferito alle superfici totali: gli agricoltori hanno insistito a gestire la terra veramente valida, abbandonando le tare. La relativa vicinanza tra il tasso di abbandono delle superfici agricole utili ed il ritmo di espansione dell’edificato lascia intendere che in effetti il consumo di suolo abbia un impatto significativo sulla nostra agricoltura; disgraziatamente, è frequente il caso di urbanizzazioni che ricoprono proprio i migliori terreni delle nostre pianure. Occorre però ricordare che gli agricoltori italiani si estinguono primariamente perché guadagnano poco, e devono andare a far compere pagando a caro prezzo. I loro introiti sono globalizzati al ribasso. Se da un lato è vero che l’urbanizzazione sembra un attore di primo piano nell’erosione delle superfici disponibili per fare agricoltura, dobbiamo d’altro canto ammettere che non sarà sufficiente proibire nuove lottizzazioni per salvare il nostro settore primario da questa brutta situazione. Vietare la cementificazione non riempie il portafoglio degli agricoltori: può essere utile per preservare i suoli, ma non per incentivarne l’impiego produttivo. Per questo obiettivo occorrono ben altre strategie.

Ulteriore e diverso lato della vicenda: le abitazioni. Le unità immobiliari residenziali censite dall’Agenzia delle Entrate erano nel 2011 33,43 milioni. Da mettere a confronto con i 24,5 milioni di famiglie residenti ad oggi in Italia. Ci vuole poco a capire che le abitazioni non ci mancano, e in effetti non ci sono mai mancate negli ultimi vent’anni: il problema è semplicemente vedere se chi ne ha bisogno riesce a metterci piede oppure no. E si badi bene che il dato catastale non fa luce sui rustici indivisi da 500 mq – io risiedo in uno di essi, per dire – e nemmeno evidenzia la numerosità dei “cantieri”, le palazzine incompiute dei nostri costruttori in attesa di migliori destini. Decisamente, le abitazioni le possiamo trovare. E a milioni. Immagino che i ministri del nostro Governo abbiano pensato anche a questo problema mentre scrivevano nel decreto legge appena proposto che occorre privilegiare gli interventi di riutilizzo e di recupero di aree urbanizzate. E ne hanno ben ragione, almeno a giudicare dai dati sommari disponibili: la situazione italiana non sembra poter più giustificare grossi ampliamenti dei perimetri cittadini.

Al momento è difficile dire come potrà concludersi l’intera vicenda. Gli ultimi due governi hanno cominciato a porsi il problema della gestione del nostro rapporto con l’ambiente, specie quello rurale, visto come una risorsa da tutelare. Al momento, l’impegno profuso ha prodotto semplicemente norme che pongono divieti e che tentano di obbligare gli amministratori locali a limitare l’espansione urbanistica: non è scontato che questo porti a dei risultati apprezzabili, stante il fatto che gli enti locali hanno preso l’abitudine di finanziare la propria gestione ordinaria proprio lucrando sulle concessioni edilizie e sugli oneri di urbanizzazione. Logico che questi enti si oppongano alle pretese normative statali in un momento in cui svaniscono i trasferimenti di risorse dallo Stato alle amministrazioni periferiche: per ricomporre la disputa, occorre trovare soluzioni al lato finanziario del problema. Esiste anche la possibilità che il vituperato consumo di suolo venga soppresso non tanto dalle leggi dello Stato, quanto piuttosto da quelle dell’economia: lo stock di immobili disponibili è grande, e la capacità di spesa delle famiglie si restringe. Nella impossibilità di vendere buona parte del costruito, le aziende del comparto edile stanno già rinunciando da anni a molte nuove espansioni urbanistiche: la legge italiana sul consumo di suolo rischia di rendersi operativa a fenomeno già estinto per cause di forza maggiore. Curiosamente, una norma che combatte davvero il cattivo uso delle superfici edificate e dei suoli esiste e funziona già da un po: è l’Imu. La tassa che colpisce gli immobili italiani – pur con i suoi lampanti difetti – ci sta obbligando a guardare in maniera più critica alle nostre esigenze di costruzioni, sia per l’abitare che per le attività produttive. Forse l’unico modo per risolvere l’annoso problema del consumo di suolo è proprio questo: imparare ad usare la leva fiscale per premiare comportamenti ritenuti virtuosi, e non per tutelare comportamenti dannosi per la collettività e per l’ambiente. Proviamoci anche noi italiani: saremo magari gli ultimi ad arrivare, ma possiamo farcela pure noi.